Decreti IRCCS Molise: illegittimo il limite di budget invalicabile per le prestazioni extraregionali

Lo ha stabilito il Consiglio di Stato, con la sentenza 3775 del 14 aprile 2023, accogliendo le doglianze formulate da un IRCCS accreditato e contrattualizzato con il SSR della regione Molise.

Marilena Rombolà – Ufficio Giuridico Sanitario

La vicenda sottoposta al vaglio del supremo organo della giustizia amministrativa trae origine dai DCA n. 56/2020 e n. 60/2020 assunti dalla regione Molise, rispettivamente in data 30 settembre e 8 ottobre 2020, con i quali l’amministrazione aveva  introdotto un limite invalicabile di spesa sia per le prestazioni rese a favore dei pazienti regionali, che per quelle riguardanti l’utenza extra-regionale, così riducendo il budget a disposizione rispetto a quello previsto per gli anni precedenti, ed eliminando il budget assegnato dalla Regione, fino ad allora, per le prestazioni integrative (di alta complessità). Analogamente, i provvedimenti non prevedevano più la deroga al tetto di spesa per le c.d. prestazioni indifferibili e/o salvavita. Così operando, l’amministrazione aveva reiterato il contenuto dei decreti adottati l’anno precedente, già annullati dal Tar e dal Consiglio di Stato.

Avverso i predetti decreti l’IRCCS “Neuromed” ha proposto ricorso innanzi al TAR Molise che, con la sentenza n. 462/21, ha ritenuto infondate le domande avanzate dal ricorrente, sostenendo che per ragioni legate al contenimento della spesa pubblica, il contenuto dei citati provvedimenti non avrebbe potuto essere diverso e ha confermato la legittimità dei provvedimenti impugnati, non ravvisando vizi di irragionevolezza nella previsione dei tetti di spesa con riferimento ai pazienti extraregionali.

Sulla vicenda è intervenuto, in sede di appello, il Consiglio di Stato che, in riforma della sentenza resa dal TAR, ha annullato i decreti impugnati, confermando la tesi sostenuta dall’IRCCS appellante, secondo la quale deve ritenersi  illegittima e irragionevole la scelta di imporre un limite di spesa invalicabile per l’erogazione di prestazioni sanitarie extraregionali di alta specializzazione e salva vita.

Nel motivare la decisione, il Collegio ha in primo luogo evidenziato la particolare natura dell’appellante - non adeguatamente valutata dal giudice di primo grado - qualificato quale polo di eccellenza per le patologie del sistema nervoso centrale e periferico e costituito, sin dall’origine, con la precipua finalità di erogare prestazioni neurologiche di alto livello in Molise e di soddisfare la domanda assistenziale di tutto il centro-sud, rendendo più agevole e meno oneroso l’accesso alle cure per i pazienti provenienti da tali aree.

Il Consiglio di Stato ha, inoltre, ritenuto illegittima l’esclusione dell'appellante dal procedimento amministrativo all’esito del quale sono stati adottati i provvedimenti oggetto di impugnazione, sostenendo che il coinvolgimento delle uniche due strutture sanitarie contrattualizzate con la Regione Molise, avrebbe garantito un’adeguata istruttoria, necessaria per garantire un corretto bilanciamento degli interessi in gioco.

Quanto alle esigenze di contenimento di spesa che avrebbero determinato la soppressione delle deroghe al principio del limite di budget per le prestazioni relative alla mobilità attiva, sostenute dalla Regione ed avallate dal TAR, il Collegio ha ritenuto irragionevoli le previsioni contenute nei provvedimenti impugnati, in considerazione del fatto che tali prestazioni, transitate in compensazione interregionale e liquidate dalla regione di provenienza del paziente, non avrebbero comportato alcun onere per la Regione Molise.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha richiamato lo studio di Agenas, citato dall’appellante, che ha definito la mobilità interregionale come un processo “a somma zero”, confermando che la scelta di sottoporre a budget invalicabile anche le prestazioni erogate a pazienti di altre regioni non potrebbe giustificarsi per ragioni di contenimento della spesa, atteso che il costo di tali prestazioni ricade sul bilancio delle regioni di provenienza e non su quello della Regione Molise.

L’illogicità della scelta operata dall’amministrazione, secondo il Collegio, appare  ancor più evidente se si considera che la struttura appellante è stata finanziata e realizzata anche al fine di coprire il fabbisogno di cure di alta specialità per patologie gravi, quali quelle neurologiche, per tutto il centro-sud Italia. Risulta, pertanto, del tutto irragionevole privarla della possibilità di erogare senza limiti di budget precostituiti prestazioni di alta specializzazione in favore di pazienti extra regione e di prestazioni salvavita ad alta complessità, “senza porre rimedio alle sperequazioni esistenti nella distribuzione territoriale delle strutture sanitarie di eccellenza per la cura di tali patologie”. In tal modo, invero, si finirebbe per  comprimere il legittimo interesse del paziente a ricevere la migliore cura.

Il medesimo ragionamento è stato, peraltro, applicato in relazione alle prestazioni c.d. salvavita e alla prestazioni integrative di alta complessità, per le quali, a differenza di quanto disposto negli anni 2016-2018, non è stato previsto un apposito budget.

Anche in questo caso il Consiglio di Stato ha censurato i DCA n. 56/2020 e n. 60/2020, evidenziando come neppure le esigenze di contenimento della spesa pubblica, quali quelle previste dall’art. 15, comma 14, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95 (“Spending Review”), possano costituire idonea ragione per sostenere la legittimità dei provvedimenti impugnati. in quanto, come affermato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 203/2016, tale normativa “non costringe le regioni ad applicare la medesima riduzione dell’importo e del volume di acquisto a tutti i contratti e a tutte le strutture private accreditate”.

A conferma dell’illegittimità delle previsioni contenute nei citati provvedimenti, il Collegio ha altresì richiamato la disciplina normativa introdotta dall’art. 1, comma 574 della legge 208/2015 che, al  fine  di  valorizzare  il  ruolo  dell'alta specialità  all'interno del territorio nazionale, consente alle  regioni  e alle province  autonome  di  Trento  e  di  Bolzano di programmare l'acquisto  di  prestazioni  di  assistenza ospedaliera di alta specialità, nonché di prestazioni erogate da parte  degli IRCCS a  favore  di cittadini residenti in regioni  diverse  da  quelle  di  appartenenza, in deroga al tetto di spesa fissato dall’art. 15, comma 14, del D.L. 95/2012.